Правовое регулирование оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров:

Необходимость контроля со стороны государства очевидна, однако законом должны быть четко определены его пределы, и предпочтение должно отдаваться мерам правового, а не полицейского характера. Тем более, что государственное регулирование оборота наркотических средств связано с ограничением прав человека, что может иметь место только на основании закона, в строго очерченных пределах. Согласно ст. 64 Конституции Украины конституционные права и свободы человека и гражданина не могут быть ограничены, кроме случаев, установленных Основным Законом Украины.

Институт контроля за оборотом наркотиков имеет древнюю историю: еще в дохристианский, языческий период Киевской Руси контроль за оборотом наркотиков осуществлялся волхвами. Сущность контроля со стороны института волхвов заключалась в том, чтобы в общинах люди не злоупотребляли этими средствами, а использовали их строго в лечебных целях под надзором ведунов. По оценкам специалистов, таких препаратов, получаемых из различных трав, мхов, ягод, грибов и др., волхвам и ведунам было известно свыше ста наименований. Меры контроля носили зачастую карательный характер, распространяясь в том числе и на табак, чай, кофе и пр. Так во второй половине XVII ст. царь Алексей Михайлович велел рвать ноздри нюхальщикам табака и губы кладущим за губу.

К числу достижений национального законодателя относят то обстоятельство, что Украина первой из стран СНГ согласовала внутреннее законодательство в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров с требованиями соответствующих конвенций ООН [1], что нашло свое отражение в принятии соответствующих законов. Приоритетным направлением международного сотрудничества в данной сфере определено заключение двусторонних и многосторонних договоров о правовой помощи, которых на сегодняшний день - более 60. Целевые соглашения и протоколы подписаны со всеми станами СНГ, Австрией, Польшей, Венгрией, Германией, Румынией, Словакией [2]. На этом достаточно благоприятном фоне отметим очевидные недостатки системы государственного контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, ее несогласованность и внутреннюю противоречивость, особенно в местах соприкосновения с правовым регулированием фармацевтической деятельности.

В соответствии с действующим законодательством Украины, к числу основных мер государственного регулирования законного оборота наркотических средств и психотропных веществ, установленных законодательством Украины, следует отнести:

• установление специального объекта регулирования - исчерпывающего перечня наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, оборот которых требует специального регулирования и контроля;
• определение специального субъекта, наделенного правом осуществления хозяйственной деятельности в данной сфере;
• введение усложненной процедуры (получение согласования МВД Украины и пр.) лицензирования¹;
• необходимость получения сертификатов для экспортно-импортных операций с подконтрольными объектами.

Указанные и некоторые другие меры в совокупности образуют государственный механизм регулирования оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров.

Объектом государственного регулирования является деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Тем самым существует необходимость четкого определения исчерпывающего перечня веществ, отнесенных к упомянутым группам. В настоящее время в Украине действует целый ряд перечней наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров и соответствующих лекарственных препаратов, имеющих различную сферу применения и утвержденных различными органами. К ним, в частности, относятся:

1. Перечень наркотических средств, психотропных веществ их аналогов и прекурсоров, подлежащих специальному контролю в соответствии с законодательством Украины, утвержденный Приказом Комитета по контролю за наркотиками при МЗ Украины от 23 марта 1998 г. № 7, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 23 июня 1998 г. под № 390/2830.
2. Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, с оборотом которых связана деятельность, подлежащая лицензированию, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 10 мая 1999 г. № 786.
3. Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 6 мая 2000 г. № 770.

Все указанные перечни являются действующими, построены по различным, иногда взаимоисключающим, критериям, составлены в соответствии с различными законодательными актами, действовавшими на момент их принятия, поэтому их практическое применение вызывает определенные трудности. Очевидно устаревшим является Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, с оборотом которых связана деятельность, подлежащая лицензированию, утвержденный до вступления Закона Украины от 1 июня 2000 г. «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности», который не наделяет Кабинет Министров Украины правом утверждения подобного вида перечней.

В отдельных случаях перечни соответствующих лекарственных средств формируются с нарушением установленного законодательством порядка. Так, Приказом Комитета по контролю за наркотиками от 16 февраля 2001 г. № 8 был утвержден Перечень комбинированных лекарственных средств, содержащих наркотические средства, психотропные вещества и прекурсоры, которые контролируются в сфере ввоза в Украину и вывоза из Украины. Данный приказ в Министерстве юстиции не был зарегистрирован (хотя подлежал обязательной регистрации), правом утверждать подобные перечни в соответствии с законами Украины Комитет наделен не был. Издание такого перечня нельзя признать правомерным. Как представляется, все названные перечни должны быть унифицированы в один, составленный в соответствии с требованиями законов Украины и международных конвенций, в частности Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., Венской конвенции о психотропных веществах 1971 г. Таким требованиям в целом отвечает Перечень наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, утвержденный Постановлением Кабинета Министров Украины от 6 мая 2000 г. № 770. Вместе с тем, он нуждается в совершенствовании по двум направлениям. Во-первых, вопрос о необходимости исключения прекурсоров из данного перечня. Прекурсоры, именуемые веществами, часто используемыми при изготовлении наркотических средств и психотропных веществ, упоминаются в Конвенции о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г. Однако разработка конкретных мер контроля возложена на национальные правительства. Такие меры могут предусматривать исключение прекурсоров из сферы оборота, по крайней мере, частично. Во-вторых, учитывая, что подконтрольные вещества, как правило, используются в фармацевтической промышленности и здравоохранении в виде лекарственных препаратов, данному перечню должен корреспондировать перечень наркотических/психотропных лекарственных средств, зарегистрированных в Украине. В соответствии со ст. 5 Закона Украины «Об обороте в Украине наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров», к препаратам, содержащим наркотические или психотропные вещества, применяются те же меры контроля, что и к наркотическим, психотропным веществам, в них содержащимся. Данное правило требует уточнения с учетом того, что соответствующее вещество контролируется в зависимости не только от его содержания, но и от количества вещества.²

Не находит разрешения на законодательном уровне и вопрос о деятельности субъектов различных форм собственности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Закон Украины «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» допускает деятельность негосударственных предприятий в данной сфере лишь в отношении отдельных видов наркотических средств (ст. 6 закона). Вместе с тем, учитывая един­ство требований к осуществлению данных видов деятельности для всех хозяйствующих субъектов, единство форм и методов контроля, целесообразно рассмотреть вопрос о допуске предприятий всех форм собственности для осуществления деятельности в данной сфере. Некоторые ограничения не вполне обоснованны. Так, в соответствии с Порядком осуществления деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров в лечебно-профилактических учреждениях, утвержденным Постановлением Кабинета Министров Украины от 7 февраля 2001 г. № 106, деятельность, связанная с оборотом некоторых психотропных веществ (Список № 2 «Психотропные вещества, оборот которых ограничен и в отношении которых допускаются исключения некоторых мер контроля Таблицы III Перечня наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров», утвержденного Постановлением КМ Украины от 6 мая 2000 г. № 770), в который включены нитразепам, феназепам, фенобарбитал и пр., осуществляется ими с единственным исключением - без права розничной реализации гражданам. Розничная реализация данных препаратов осуществляется исключительно через государственные и коммунальные аптечные учреждения при наличии у них лицензии на данный вид деятельности. Введение такого ограничения представляется нам необоснованным.

Закон Украины «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» (в ред. от 8 июля 1999 г.) употребляет термин «аналоги наркотических средств и психотропных веществ» - запрещенные к обороту в Украине вещества естественного или синтетического происхождения, не включенные в Перечень, химическая структура и свойства которых подобны химической структуре и свойствам наркотических средств и психотропных веществ, психоактивное действие которых эти вещества воспроизводят. Понятие «аналога» в законе полностью совпадает с положением Федерального Закона РФ от 8 января 1998 г. «О наркотических средствах и психотропных веществах».

В России такая формулировка законодателя была подвергнута убедительной критике. Определение термина «аналоги» дается недостаточно четко. Более того, в приводимой редакции оно может привести к ошибочному отнесению к числу наркотических или психотропных средств (веществ) некоторых объектов, таковыми не являющихся, на том лишь основании, что специалист или эксперт будет считать, что их «химическая структура и свойства... сходны с химической структурой и со свойствами наркотических средств, психоактивное действие которых они воспроизводят». Целесообразно было бы термин «аналоги» вообще исключить из закона. (Из отзыва на закон, подготовленного для Независимого экспертно-правового совета) [3]. Более того, запрещая к обороту целую группу веществ и препаратов, не внесенных в перечни, законодатель не указывает степени сходства и подобия их химической структуры и свойств с подконтрольными, что позволяет включать в группу аналогов и некоторые продукты питания, например, фруктовые йогурты, чай, кофе.

Достаточно сложным вопросом является механизм лицензирования хозяйственной деятельности в данной сфере. Основополагающими здесь являются два законодательных акта:

1. Закон Украины «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» (в ред. от 8 июля 1999 г.).
2. Закон Украины «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности» от 1 июня 2000 г.

При решении вопроса о соотношении данных законов возникает определенное противоречие. С одной стороны, законы и другие нормативные акты действуют в части, не противоречащей закону о лицензировании (п. 2 ст. 24 данного закона), в том числе и Закон «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров», а с другой - деятельность, связанная с оборотом наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров, осуществляется в соответствии с Законом «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» (п. 5 ст. 24 Закона о лицензировании). То есть в настоящее время нормы данных законов соотносятся как «общие» и «специальные» нормы. Однако, учитывая необходимость следования общим началам регуляторной политики в сфере предпринимательства, в русле которой и принят Закон о лицензировании, государственное регулирование в области лицензирования должно быть единым. Поэтому существует необходимость внесения соответствующих изменений в Закон «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров». «Двойное» законодательное регулирование приводит к противоречию в подзаконных актах. Приказом Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства и Минздрава Украины от 20 февраля 2001 года № 39/66, зарегистрированным в Министерстве юстиции Украины 13 марта 2001 г. под № 224/5415 утверждены Лицензионные условия осуществления хозяйственной деятельности по разработке, производству, изготовлению, хранению, перевозке, приобретению, пересылке, ввозу, вывозу, отпуску, уничтожению наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров. Правомерность издания данного документа вызывает большие сомнения, поскольку хотя и обоснована ст. 8 Закона о лицензировании, однако согласно ст. 6 Закона «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» порядок выдачи лицензий устанавливается Кабинетом Министров Украины. Существует мнение, что Лицензионные условия и Порядок выдачи лицензии являются двумя совершенно различными документами. Однако такая позиция безосновательна. Лицензионные условия содержат не только собственно условия и требования, предъявляемые к соискателю лицензии, но и требования к подаваемым документам, процедуру их принятия и рассмотрения органом лицензирования, вынесения по заявлению решения, то есть по существу включают в себя порядок выдачи лицензии, который должен утверждаться Кабинетом Министров Украины. Следует сказать, что еще в 2001 г. приказом МЗ Украины были образованы рабочие группы по вопросам пересмотра всех лицензионных условий [4], в том числе и Приказа от 20 февраля 2001 г. № 39/66. Однако это ни в коей мере не помешало данному документу действовать в прежней редакции вплоть до настоящего времени.

Приведем еще один пример. В соответствии со ст. 6 Закона «Об обороте наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов и прекурсоров» лицензии на деятельность в данной сфере выдаются по согласованию с Министерством внутренних дел Украины, если иное не предусмотрено данным законом. Это нашло свое отражение в п. 1.16 Лицензионных условий, упоминающем о наличии согласования МВД Украины на деятельность, связанную с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, выдаваемого по результатам проверки отсутствия неснятой или непогашенной судимости за наркопреступления у работников, допущенных к работе с наркотическими средствами, других данных о причастности к их незаконному обороту, а также обеспечения условий для осуществления надлежащей охраны хозяйствующих субъектов и их продукции. Об этом же говорится и в п. 45 Перечня документов, которые прилагаются к заявлению о выдаче лицензии для определенного вида деятельности (утвержден Постановлением КМУ от 4 июля 2001 г. № 756, с последующими изменениями и дополнениями), согласно которому заявитель, обращаясь за получением лицензии, должен предоставить справку МВД Украины о согласовании выдачи лицензии соответствующему субъекту.³

Отметим, что необходимость получения такого согласования не предусмотрена Законом о лицензировании, порядок его выдачи нормативно-правовыми актами не определен. Единственным документом, регламентирующим порядок выдачи согласования, является письмо Управления по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД Украины от 19 июля 2001 г. № 40/1–1066 и его обновленный вариант - письмо Департамента по борьбе с незаконным оборотом наркотиков МВД Украины от 22 августа 2004 г. № 40/2-1447. Естественно, что данные письма нормативно-правовыми актами не являются, в Министерстве юстиции Украины не зарегистрированы. Кроме того, согласно ст. 1 Закона Украины от 11 сентября 2003 г. «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности» данные письма являются регуляторными актами и на них распространяются установленные данным законом требования к подготовке, принятию, опубликованию, пересмотру, отслеживанию результативности регуляторных актов. Согласно ст. 21 закона проекты регуляторных актов подлежат согласованию со специально уполномоченным органом - Государственным комитетом Украины по вопросам регуляторной политики и предпринимательства. Тем самым правомерность требования получения согласования МВД Украины на получение лицензии вызывает большие сомнения. Законодательством должен быть определен как порядок получения такого согласования, так и порядок осуществления контроля за соблюдением лицензиатами соответствующих требований со стороны органов внутренних дел. Существующий Порядок контроля за соблюдением лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, утвержденный Приказом Государственного комитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства и МЗ Украины от 27 января 2004 г. № 04/42, касается лишь проверок проводимых органами лицензирования. Следует также обратить внимание, что Постановлением КМ Украины от 18 августа 2005 г. № 750 функции органа лицензирования хозяйственной деятельности в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров возложены на Комитет по контролю за наркотиками, раннее эти функции выполняла Государственная служба лекарственных средств и изделий медицинского назначения. Хотелось бы высказать предположение, что изменение органа лицензирования положительно скажется на всем механизме государственного регулирования и оперативности принятия и изменения нормативно-правовых актов, действующих в данной сфере.

С целью совершенствования механизма лицензирования должны быть внесены следующие изменения в законодательные акты, предусматривающие:

I. Исключение прекурсоров из сферы лицензирования, что предусмотрено в законодательстве Российской Федерации (табл.).

Что касается прекурсоров, то из них наиболее известным фармацевтической практике является калия перманганат. Как указано в Постановлении КМ Украины от 6 мая 2000 г. № 770, данное вещество относится к списку № 2 Таблицы IV Перечня, а деятельность, связанную с его оборотом могут осуществлять субъекты всех форм собственности при наличии у них лицензии на данный вид деятельности (имеется ввиду деятельность в сфере оборота прекурсоров). В Перечне лекарственных средств, разрешенных к применению в Украине, которые отпускаются без рецептов из аптек и их структурных подразделений (Приказ МЗ Украины от 2 сентября 2005 г. № 441), калия перманганат не указан, хотя подлежит отпуску без рецепта. Порядком отпуска лекарственных средств и изделий медицинского назначения из аптек и их структурных подразделений (утвержден Приказом МЗ от 19 июля 2005 г. № 360, в настоящее время в силу не вступил) предусмотрен отпуск перманганата калия только в расфасованном в потребительскую упаковку виде, 3–5 г на один отпуск. «Сюрприз» преподнес Приказ МЗ Украины от 27 сентября 2005 г. № 495 [5], которым утвержден минимальный обязательный перечень ассортимента лекарственных средств и изделий медицинского назначения для фельдшерско-акушерских пунктов. Согласно данному документу, в ассортименте ФАПов должен в обязательном порядке содержаться калия перманганат. Из этого следует, что для выполнения требований приказа все ФАПы (или лечебно-профилактические учреждения, структурными подразделениями которых они являются) должны получить лицензию на деятельность в сфере оборота наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров, причем из этого правила не предусмотрено никаких исключений, что нельзя признать оправданным.⁴

II. Нормативная регламентация порядка получения согласования МВД на данный вид деятельности или отмена данной процедуры.

III. Решение вопроса о допуске предприятий всех форм собственности и негосударственных учреждений здравоохранения в сферу оборота наркотических средств и психотропных веществ.

Литература

1. Пшеничний В.Г. Міжнародне співробітництво у сфері боротьби з незаконним обігом наркотичних засобів і психотропних речовин // Вісник Верховного Суду України. - 2005. - №8. - С.33–37.
2. Боротьба з незаконним наркобізнесом в Україні. Зб. нор­мативн. док.: у 3-х ч. / Відп. ред. В.Д. Сущенко. -К., 2001. - Ч.3. - C.184.
3. Л. Левинсон. О Федеральном законе «О наркотических средствах и психотропных веществах» // http://hro.org/
4. Наказ МОЗ України від 23 липня 2001 р. №301 «Про заходи щодо приведення спільних Наказів МОЗ та Держпідприємництва від 12.01.2001 №3/8, від 16.02.2001 № 38/6, від 20.02.2001 № 39/66 у відповідність до Постанови Кабінету Міністрів України від 04.07.2001 № 756».
5. Провизор (Юридические аспекты фармации). - 22’2005. - С. 6.

Автор статьи: Печеный О.П.
Источник: http://www.provisor.com.ua/archive/2005/N23/art_09.htm.

Публикации по теме:
· Перечень наркотических средств
· Этническая специфика контрабанды наркотиков в Россию: мифы и реальность
· Контрабанда наркотиков
· Федеральный закон "О наркотических средствах и психотропных веществах"
· Закон України "Про наркотичні засоби, психотропні речовини і прекурсори"